Temps politique et temps institutionnel: les actes délégués comme variable d’ajustement des normes prudentielles ?
Il y a moins d’un an, en janvier 2014, Michel Barnier, alors Commissaire au Marché intérieur et aux Services, présentait son grand projet de réforme structurelle du secteur bancaire. Celui-ci s’inscrivait à l’époque dans la continuité des textes déposés par la Commission européenne depuis 2008, qui avaient pour principal objectif de superviser, contrôler et réguler le système financier européen, afin de le rendre plus stable. Aujourd’hui, alors que ce texte est menacé, l’agenda politique de la nouvelle Commission désormais présidée par Jean-Claude Juncker a radicalement changé.
« A-t-on toujours fait les arbitrages équilibrés entre la réduction des risques et la stimulation de la croissance ? », s’est ainsi interrogé le 6 novembre dernier, Jonathan Hill, le nouveau Commissaire en charge de la Stabilité financière, des Services financiers et de l’Union des marchés de capitaux. La première priorité de la Commission est dorénavant la relance de la croissance via le financement des PME et l’investissement de long terme. Dans ce cadre, la mission du Commissaire britannique est complexe. Il s’agit pour lui de mettre en place l’Union des marchés de capitaux et les outils pour améliorer l’offre de crédit à l’économie « réelle », ce qui implique une nouvelle approche du risque en Europe, tout en s’assurant de la bonne mise en œuvre et de l’évaluation des dispositions votées lors de la précédente mandature. Ainsi, l’adoption de quelques 400 actes délégués, ces actes non législatifs (dits « de niveau 2 »), qui devront notamment préciser les modalités d’application des règles prudentielles adoptées par le législateur européen, telles que Solvabilité II, CRD IV, MiFID 2 (législation de « niveau 1 »), est prioritaire pour les deux années à venir. Il apparaît néanmoins que certaines dispositions adoptées pourraient réduire la capacité de financement d’acteurs clés, et aller paradoxalement à l’encontre des objectifs affichées par la Commission. Dans ce cadre, la tentation est grande pour la Commission de « recalibrer » la législation de niveau 1, via les actes de niveau 2, afin que ceux-ci répondent à ses nouvelles missions.
Lors de la présentation du programme de travail de la Commission pour 2015, le président Juncker a d’ailleurs affirmé sa volonté « d’appliquer le principe de discontinuité politique, pour s’assurer que tout le travail entrepris par la Commission est en ligne avecses priorités politiques ». Le processus d’« adaptation » a pu d’ores et déjà être constaté lors de la publication de certains actes délégués relatifs à la directive Solvabilité II, où de nouveaux critères sur la titrisation de haute qualité ont été introduits. Cet exercice a néanmoins ses limites, sur les plans institutionnel, démocratique et politique. Tout d’abord, sur le plan institutionnel, le Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE) cadre la portée de la réglementation de niveau 2 : « Un acte législatif peut déléguer à la Commission le pouvoir d’adopter des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l’acte législatif. » Par conséquent, le mandat donné à la Commission ne l’autorise pas à changer, via les actes délégués, l’orientation politique et les objectifs de textes préalablement adoptés par le
Parlement et le Conseil. L’opportunité de remanier des décisions prises démocratiquement par les institutions européennes, au terme de longues négociations, est par ailleurs sujette à controverse. Le processus de rédaction des actes délégués, pour lequel les agences de supervision et de contrôle ont une très forte influence, a ainsi souvent été pointé du doigt dans le passé. Dans les faits, le Parlement et le Conseil peuvent néanmoins faire pression en amont sur la Commission. Ils ont également la possibilité de rejeter, en bloc et sans pouvoir les amender, les textes proposés. Ce droit de veto leur permet de contrôler le travail de la Commission mais leur marge de manoeuvre est bien plus réduite que lors de la rédaction des actes de niveau 1, où ils sont législateurs – et acteurs – à part entière. C’est sur le plan politique que l’actuelle Commission devrait néanmoins recevoir le soutien nécessaire au « recalibrage » de certains textes votés sous la Commission Barroso.
L’agenda politique du Parlement européen a en effet également évolué avec son renouvellement en mai dernier et celui-ci se montre sensible à l’orientation nouvelle impulsée par Jean-Claude Juncker. La « grande coalition » PPE – S&D – ADLE et le soutien indéfectible de la droite européenne au président de la Commission donnent aussi à l’ancien Premier ministre luxembourgeois une réelle marge de manoeuvre. La Lettonie, qui préside le Conseil depuis le 1er janvier, a, quant à elle, annoncé en décembre dernier son soutien aux priorités de la Commission. Alors que les réalités politique, économique et sociale évoluent avec le temps, les textes
votés n’ont pas vocation à rester immuables. Les (longs) processus institutionnels européens devraient néanmoins pâtir du nouvel agenda de la Commission qui, avec le soutien politique du nouveau Parlement et du Conseil, devrait avoir une approche très « souple » de son mandat lors de la rédaction des actes délégués. Ce qui ne manquera pas de soulever certains débats de fond.
