Lettre Européenne n°21

Brexit : le chamboule-tout britannique
Depuis un an, les scrutins nationaux au sein des Etats membres se sont succédés comme autant de référendums sur l’Union européenne. Après le vote britannique du 23 juin 2016 en faveur du Brexit, la vague eurosceptique tant redoutée à Bruxelles et dans les capitales européennes aura finalement été contenue en Autriche, aux Pays-Bas et en France.

Alors que l’incertitude politique s’estompe pour quelques mois, c’est l’issue des négociations entre le Royaume-Uni et les 27 autres Etats membres (l’UE-27) qui reste la grande inconnue. Le 29 mars dernier, en notifiant officiellement au Conseil sa volonté de quitter l’Union européenne en vertu de l’article 50 du Traité sur l’UE, le gouvernement britannique a en effet enclenché le compte à rebours du processus de négociation qui doit durer deux ans au maximum, sauf unanimité des parties prenantes pour les prolonger. Les grandes postures de négociation affichées le 17 janvier à Lancaster House par Theresa May puis le 29 avril à Malte par les 27 États membres semblent présager des discussions difficiles, alors qu’un « clean Brexit », pour reprendre la terminologie de la première ministre britannique,
n’a jamais paru être autant d’actualité.

De priorités en lignes rouges, les deux parties ont tracé le cadre de la négociation à venir. Du côté des européens, la volonté de faire bloc et de rester unis a été érigée en principe cardinal. Concrètement, cela implique qu’aucune approche secteur par secteur – a fortiori pour les services financiers – n’est envisageable. Potentiel facteur de division pour les 27, une négociation privilégiée sur certains secteurs économiques clés fut pourtant un temps espérée par les britanniques. Par ailleurs, l’indissociabilité des quatre libertés fondamentales de l’Union, à savoir la libre circulation des biens, des services, des capitaux et des personnes, a été continuellement réaffirmée par les institutions européennes. Ce principe a d’ailleurs conduit Theresa May, qui souhaite reprendre le contrôle de l’immigration intra-européenne, à opter pour la sortie du marché unique, tout en appelant à la conclusion des accords de libre-échange les plus exhaustifs possibles.
Avant cela, européens et britanniques devront déjà s’entendre sur le séquençage du processus en lui-même : pour engager les négociations visant à définir les relations futures, l’UE 27 pose en préalable « des progrès suffisants » relatifs aux modalités de départ du Royaume-Uni, ayant notamment trait aux engagements financiers réciproques. Les premières estimations officieuses de la Commission font état d’une facture – vivement contestée par les britanniques – s’étalonnant entre 60 et 100 milliards d’euros… l’équivalent de près d’une décennie de contribution nette britannique au budget européen !
Seul élément partagé : le souhait d’une sortie « ordonnée ». C’est dans cet esprit que Theresa May a invoqué l’intégration du droit communautaire dans le droit britannique au lendemain du retrait effectif via l’adoption d’une « Great Repeal Bill ». De même, un accord sur des mesures transitoires est envisageable, même si les Européens ont clairement averti que l’application de la réglementation et de la supervision européenne aux acteurs britanniques, l’autorité de la Cour de Justice de l’UE en Grande Bretagne et la participation au budget européen devraient constituer les préconditions à un tel dispositif.

Un retrait du marché unique entrainera de fait un abandon du passeport financier dont bénéficient les acteurs installés en Grande-Bretagne. Les régimes d’équivalence, un temps envisagés, semblent inadaptés pour les suppléer : outre leur champ d’application aujourd’hui réduit, ils n’apportent aucune certitude en termes de pérennité – l’octroi et le retrait étant à la discrétion de la Commission – et impliquent que le droit britannique devra scrupuleusement s’adapter
au droit européen, alors que l’un des axes forts des Brexiters a justement été la volonté de reprendre le contrôle de l’élaboration de la loi britannique.
Côté européen, l’approche en matière de services financiers est essentiellement abordée sous l’angle de la stabilité financière. Les activités de post-marché, rouages essentiels du fonctionnement des marchés financiers, y occuperont un poids particulier. La Commission a ainsi fait part de son intention de présenter en juin de nouvelles propositions législatives sur les chambres de compensation situées en dehors de l’UE « qui compensent des volumes importants d’instruments dérivés libellés en monnaies de l’UE et qui jouent un rôle systémique clé pour les marchés financiers de l’UE ».
Différentes options réglementaires sont envisagées : un système d’équivalence – même si imparfait, l’application extraterritoriale de la supervision européenne ou encore une relocalisation des activités de compensation vers l’Union à 27. Cet exemple précis démontre l’ampleur de la tâche, alors que chaque partie semble anticiper un blocage : « no deal is better than a bad deal » a affirmé Theresa May en février. « L’UE se préparera en cas d’échec des négociations » lui ont répondu les 27 chefs d’Etats membres en avril dernier, ajoutant qu’il n’y aurait « d’accord sur rien tant qu’il n’y aurait d’accord sur tout ».
Trois scénarios sur l’issue des négociations prévalent: un accord à la fois sur la séparation et sur les relations futures, incluant un accord de libre-échange, qui devra être ratifié par les 27 États membres et une dizaine de parlements nationaux ; en l’absence d’accord sur les relations futures, des relations UK-UE27 régies par l’organisation mondiale du Commerce (OMC) ; aucun accord, ni sur la séparation ni sur les relations futures, ce qui provoquerait un « chaos » juridique généralisé et laisserait les relations UK-UE27 sous l’égide de l’OMC.

Sabine Lautenschläger, membre du Directoire de la Banque centrale européenne (BCE), ne s’y est pas trompée le 4 mai dernier à Francfort. Affirmant que « se préparer pour le pire est la pratique avisée à mettre en oeuvre », elle a enjoint les établissements bancaires localisés en Grande-Bretagne à prendre rapidement toutes les mesures nécessaires pour poursuivre leurs activités en Europe, au cas où le pays deviendrait un simple pays tiers ; à savoir : engager les procédures pour relocaliser dans l’UE les structures tournées vers le vieux continent. Le Brexit et la révision en cours de la réglementation bancaire européenne sont perçus par la
BCE comme une opportunité pour finaliser l’Union bancaire tout en reprenant la main sur certains pans de la supervision européenne. Sous prétexte de prévenir toute course au moins-disant règlementaire entre les pays européens pour attirer des activités bancaires, l’institution de Francfort vise en particulier la supervision des filiales d’acteurs localisés dans des pays tiers, aujourd’hui réalisée par les autorités nationales compétentes des États membres. Par conséquent, les filiales d’établissements bancaires de pays tiers, qui peuvent profiter aujourd’hui d’une supervision nationale parfois plus souple, pourraient par ricochet être également concernées… Après une période électorale sous tension, le Brexit est redevenu le premier facteur d’instabilité, pour l’UE et ses différents acteurs. À l’inverse, la sortie du Royaume-Uni est aujourd’hui un catalyseur d’unité politique et d’harmonisation règlementaire au sein de l’UE à 27. De même, le résultat de l’élection présidentielle française et la nomination d’un gouvernement résolument pro-européen laissent augurer une volonté d’une intégration européenne renforcée portée par la France. Toutefois, la prudence doit rester de mise : les évènements des derniers mois ont démontré à plusieurs reprises que les réalités d’un jour peuvent être balayées en quelques heures. La seule certitude partagée par l’ensemble des acteurs est que l’UE est sur une ligne de crête, et que tous les scénarios restent ouverts.

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